|
Основным законодательным актом, регулирующим земельные отношения на территории
Республики Башкортостан , является Земельный кодекс Республики Башкортостан
(его новая редакция изложена в Законе Республики Башкортостан от 25 февраля
1999 г. № 221-3 "О внесении изменений и дополнений в Земельный кодекс
Республики Башкортостан"). Согласно статье 1 этого Кодекса в соответствии
с Конституцией Республики Башкортостан и Договором Российской Федерации
и Республики Башкортостан от 3 августа 1994 года "О разграничении
предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной
власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики
Башкортостан" земельное законодательство находится в ведении Республики
Башкортостан. Таким образом, Кодекс вывел территорию Республики Башкортостан
из-под действия федерального земельного законодательства.
Неправомерность этого шага представляется очевидной. Даже если абстрагироваться
от достаточно убедительного утверждения о том, что Договор в части, противоречащей
Конституции Российской Федерации и федеральным законам, не может считаться
действительным, законность объявления земельного законодательства сферой
исключительного ведения Республики Башкортостан является более чем спорной.
Пункт 5 статьи 3 вышеназванного Договора отнес к ведению Республики Башкортостан
решение вопросов владения, пользования и распоряжения землей, являющейся
достоянием (собственностью) ее многонационального народа в соответствии
с законодательством Республики Башкортостан и соглашениями с федеральными
органами власти Российской Федерации.
В Договоре вообще не упоминается земельное законодательство, а под "собственностью"
в данном контексте можно понимать только собственность Республики Башкортостан.
О регулировании земельных отношений, включая покупку и продажу земельных
участков, исключительно башкирским законодательством в Договоре тоже ничего
не говорится. Вместе с тем в Кодексе положения Договора интерпретированы
региональной властью в соответствии с ее собственным пониманием, причем
весьма далеким от буквального смысла соответствующих положений. Следует
подчеркнуть, что приведенные рассуждения имеют мало практического значения.
Нормы, касающиеся действия на территории Республики Башкортостан лишь
ее земельного законодательства, еще не признавались неправомерными. Если
проанализировать содержание Кодекса, то выясняется, что подавляющее число
его норм дублируют требования Земельного кодекса Российской Федерации,
находящегося в настоящее время на рассмотрении Государственной Думы. В
нем зафиксированы те же подходы к определению состава земельных ресурсов
и к государственному управлению ими. Однако по вопросам собственности
на землю и гражданского оборота земельных участков Кодекс занял иную позицию,
чем левокоммунистическое большинство Государственной Думы второго созыва.
Признаны все формы собственности на землю, в том числе частная собственность,
а также введен гражданский оборот земельных участков. При этом запрещена
частная собственность на земли, назначение которых препятствует их обороту,
а также на некоторые земли сельскохозяйственного назначения. Прямых указаний
о частной собственности на иные земли, как правило, не имеется. Например,
лишь из общих требований Кодекса можно сделать вывод о частной собственности
на землю и гражданском обороте земельных участков в предпринимательской
сфере.
Юридическим основанием для включения в Кодекс этих положений названа
не Конституция Российской Федерации, а результаты республиканского референдума
17 декабря 1995 года о земле. Республика Башкортостан, восприняв позицию
умеренной части Государственной Думы второго созыва в решении земельно-правовой
проблемы, старается здесь подчеркнуть свою независимость от федерального
центра. Аналогичные подходы наблюдаются и в иных законодательных актах
Башкортостана, затрагивающих земельные вопросы. Закон Республики Башкортостан
от 29 июля 1998 г. № 177-3 "Об ипотеке" дублирует большинство
положений Федерального закона "Об ипотеке (залоге недвижимости)",
но нигде не упоминает о действии федерального законодательства. Этот случай
очень показателен в том отношении, как Республика Башкортостан обеспечивает
единство экономического и правового пространства Российской Федерации.
С одной стороны, дублируя нормы федерального законодательства, она гарантирует
их применение, а с другой - демонстрирует свою независимость от федерального
центра. Разница между российским и башкирским законами об ипотеке состоит
в том, что последний допускает залог более широкого круга земельных участков.
Если статья 62 Федерального закона разрешает заложить садовые, приусадебные
и иные подобные участки, а также земли, занятые зданиями, строениями,
сооружениями, причем только в размере, необходимом для их хозяйственного
обслуживания, то статья 62 Закона Республики Башкортостан говорит о возможности
залога земельных участков, находящихся в частной собственности.
Поскольку Земельный кодекс Республики Башкортостан допускает частную
собственность на земли, на которые по федеральным законам сохраняется
государственная собственность, ипотека в Башкирии в ряде случаев будет
применяться вопреки требованиям Федерального закона. Тем не менее, в этой
части башкирский закон будет соответствовать Конституции Российской Федерации
и указам Президента Российской Федерации, которые допускают частную собственность
на землю для предпринимательских целей и предусматривают ограничения правомочий
собственника, только если это будет наносить ущерб окружающей среде и
нарушать права и законные интересы иных лиц по покупке и продаже земельных участков.
Большое сходство наблюдается между земельным законодательством Республики
Башкортостан и Республики Татарстан. В Татарстане так же, как и в Башкортостане,
основу развития земельного законодательства составляет кодифицированный
законодательный акт о земле. Земельный кодекс Республики Татарстан от
10 июня 1998 г. № 1736 и Земельный кодекс Республики Башкортостан по вопросам
определения состава земель и по порядку осуществления государственного
управления земельными ресурсами принципиальной разницы с Земельным кодексом
Российской Федерации, возвращенным Президентом Российской Федерации в
Государственную Думу, не имеют. Однако в Татарстане и Башкортостане имеются
существенные различия по вопросам разграничения полномочий с органами
государственной власти Российской Федерации в земельной сфере. Статья
2 Земельного кодекса Республики Татарстан допускает действие на территории
Татарстана законодательства Российской Федерации в рамках, определенных
Договором Российской Федерации и Республики Татарстан "О разграничении
предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной
власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики
Татарстан". Если обратиться к содержанию Договора, то выяснится,
что в земельной сфере особых противоречий с Конституцией Российской Федерации
он не имеет. Конечно, в нем указано, что органы государственной власти
Республики Татарстан решают вопросы владения, пользования и распоряжения
землей, но вместе с тем говорится о совместном осуществлении полномочий
в земельной сфере или отнесении некоторых из них к ведению Российской
Федерации, например, это касается земельного законодательства, вопросов
совместного использования земель, установления правовых основ единого
рынка. Более того, статья 2 Земельного кодекса Республики Татарстан указывает,
что ее земельное законодательство основывается на Конституции Российской
Федерации. При таких обстоятельствах нельзя говорить об отказе Республики
Татарстан признать действие на своей территории земельного законодательства
Российской Федерации. По вопросам собственности на землю и гражданского
оборота земельных участков Республика Татарстан исходит из приоритетности
требований Конституции Российской Федерации над федеральными законами.
По этому кругу вопросов Татарстан в большей мере следует не федеральным
законам, а требованиям указов Президента Российской Федерации. Можно сказать,
что в Татарстане этот вопрос решается даже более последовательно, чем
на федеральном уровне. Указом Президента Республики Татарстан от 24 марта
1995 г. № УП-192 "О регулировании земельных отношений в Республике
Татарстан" установлена и гарантирована частная собственность на землю,
разрешена передача земель в собственность граждан и юридических лиц для
занятия предпринимательской деятельностью, определена оборотоспособность
земель, указаны формы гражданского оборота земельных участков, а сами
они объявлены недвижимостью.
Земельный кодекс Республики Татарстан закрепил указанную позицию на законодательном
уровне и признал все формы собственности на землю. В отличие от федеральных
законов в Кодексе вопрос о земельных участках, которые не могут находиться
в частной собственности, решался исходя из конкретных нужд общества. Из
статьи 83 Кодекса видно, что препятствием к передаче в частную собственность
перечисленных в ней видов земельных участков (общего пользования, государственных
природных заповедников и так далее) послужило их назначение, а не причины
политико-идеологического свойства. Кодексом предусмотрено изъятие этих
земель из гражданского оборота (пункт 2 статьи 82). Разумно решен и вопрос
с земельными участками для сельскохозяйственного производства и ведения
крестьянского ( фермерского) хозяйства.
За основу опять же взято назначение земельных участков. Частная собственность на земельные участки сама
по себе не препятствует соблюдению назначения сельскохозяйственных земель,
но при свободном обороте возможно изменение их целевого назначения. Представляется,
что по этим причинам Кодекс лишь ограничивает оборот названных земель,
но не исключает его ( пункт 3 статьи 82 ). В Кодексе предусмотрены особенности
купли-продажи, дарения , залога, наследования и иных сделок с земельными
участками.
Таким образом, Кодекс создал правовые основы решения земельных вопросов
в условиях рыночной экономики. Кодекс не является идеальным законодательным
актом и обладает рядом существенных недостатков. Например, справедливо
объявляя сельскохозяйственные угодья ограниченно оборотоспособными, он
почему-то их предоставление фермерам и иным индивидуальным предпринимателям
обуславливает необходимостью сдачи экзаменов и получения лицензии ( пункт
1 статьи 94 ). Такие условия, скажем, для потомственных крестьян можно
считать не только ничем не обоснованными , но даже издевательскими. Вместе
с тем подобные недостатки не умаляют положительных сторон Кодекса. Основные
вопросы покупки и продажи земельных участков им все-таки разрешены, вопросы
собственности на землю, оборотоспособности земельных участков, сделок
с землей, государственного управления земельными ресурсами в новых экономических
условиях.
После признания Президентом Российской Федерации недействующими ряда
статей Земельного кодекса РРСФСР возникли вопросы о том, в соответствии
с каким законодательством разрешать некоторые земельные проблемы, связанные с урегулированием условий покупки и продажи земельных участков. Ранее
уже отмечалось, что опасения по поводу возникших в связи с этим правовых
пробелов сильно преувеличены. Однако в отдельных сферах пробелы в земельном
законодательстве действительно появились. Прежде всего это касается порядка
предоставления и изъятия земельных участков, а также возмещения убытков
собственникам земли, землевладельцам и землепользователям. На федеральном
уровне законодательная власть отказалась устранять подобные пробелы, сосредоточившись
на борьбе с частной собственностью на землю и гражданским оборотом земельных
участков. Нетрудно угадать, что федеральных законов, регулирующих надлежащим
образом рыночные отношения, тоже не появилось.
Земельное законодательство Республики Татарстан пошло по пути устранения
пробелов в федеральном законодательстве, вызванных как отменой ряда земельно-правовых
норм, так и отказом регулировать новые рыночные отношения. Об этом свидетельствуют
постановления Кабинета Министров Республики Татарстан от 30 ноября 1998
г. №715 "Об утверждении Положения о порядке изъятия и предоставления
земель, находящихся в государственной собственности, организациям, гражданам
и их объединениям" (с дополнениями от 15 февраля 1999 г.), от 12
февраля 1993 г. № 54 "Об утверждении Положения о возмещении убытков
собственникам земли, землевладельцам, землепользователям, арендаторам
и потерь сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства, вызванных
изъятием земель или временным занятием, ухудшением качества, ограничением
использования земельных участков, Нормативов стоимости освоения новых
земель взамен изымаемых и Перечня видов работ, на которые могут использоваться
средства, предназначенные для возмещения потерь сельскохозяйственного
и лесохозяйственного производства" (с изменениями от 13 июня и 2
июля 1996 г., и от 10 ноября 1998 г.), от 21 марта 1996 г. №221 "Об
утверждении Положения о порядке проведения конкурсов и аукционов по продаже
земельных участков и других сделок с землей" (с изменениями от 15
февраля 1999 г.). Земельное законодательство Республики Башкортостан и
Республики Татарстан направлено, с одной стороны, на регулирование земельных
отношений в условиях рыночной экономики, а с другой - на расширение своих
региональных прав.
При этом основой формирования земельного законодательства они считают
договоры о разграничении предметов ведения и полномочий. Как бы удивительно
это ни выглядело, с правовой точки зрения Татарстан по земельным вопросам
проводит более последовательную политику в области укрепления рыночных
отношений и значительно более взвешенную политику по отношению к федеральному
центру, чем, скажем, Башкортостан. Насколько объективны ссылки на так
называемый "сепаратизм" и "парад суверенитетов" применительно
к земельно-правовой проблеме, покажет время, когда вступят в силу специальные
федеральные законы о земле и канет в Лету вопрос об их соответствии Конституции
Российской Федерации.
Если субъекты Российской Федерации откажутся приводить свои законы в
соответствие с названными федеральными законами, возникнут правовые основания
говорить об их неконституционности и незаконности. Пока же поднимать такой
вопрос преждевременно. Без адаптированного к рыночной экономике земельного
законодательства, хотя бы и регионального, невозможно решить целый комплекс
социально-экономических проблем. |
