|
Органы государственной власти Приморского края заняли выжидательную позицию
в решении земельно-правовой проблемы. Нет специальных краевых законов
о земле, а на уровне исполнительной власти изданы лишь отдельные подзаконные
акты, не затрагивающие принципиальных земельно-правовых вопросов. Тем
не менее в Приморском крае понимают необходимость законодательного урегулирования
земельных отношений в новых экономических условиях, но полагают, что данная
проблема должна быть сначала решена на федеральном уровне.
В инвестиционной программе Приморского края на 1999 - 2003 годы, утвержденной
постановлением губернатора Приморского края от 21 ноября 1998 г., указывается,
что преодоление кризисных явлений в инвестиционной деятельности, в частности,
зависит от совершенствования федерального законодательства. В числе федеральных
законов о продаже земли, отсутствие которых тормозит рост инвестиций, в первую очередь
назван Земельный кодекс. До принятия этого и иных федеральных законов
органы государственной власти Приморского края не считают нужным принимать
специальные законы о земле. Губернатор Приморского края в тех немногих
постановлениях, которые касаются непосредственно земельных вопросов, подчеркивает,
что они приняты в соответствии с конкретными указами Президента Российской
Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации и в развитие
этих актов. Среди них можно назвать постановления губернатора Приморского
края от 9 апреля 1996 г. № 241 "О рекультивации земель, снятии, сохранении
и рациональном использовании плодородного слоя почвы" и от 7 марта
1997 г. № 99 (в редакции постановления от 3 июля 1998 г. № 343) "Об
утверждении Положения о порядке продажи земельных участков под приватизированными
предприятиями и иными приватизированными объектами нежилого фонда в Приморском
крае". Отсутствие законов и иных нормативных правовых актов Приморского
края о земле повысило роль ведомственных актов, разъясняющих применение
федерального земельного законодательства на территории Приморского края.
Комитет по земельным ресурсам и землеустройству Приморского края оформил
целый ряд приказов и писем по земельно-правовой тематике.
Например, письмо от 18 февраля 1999 г. № 18/096-05-12 "О предоставлении
земельных участков гражданам в пожизненное наследуемое владение",
письмо от 22 февраля 1999 г. № 18/106 (02-06) "Об упорядочении купли-продажи
земельных долей", приказ от 4 февраля 1999 г. № 17 "О выдаче
правоустанавливающих документов". Представляется любопытным тот факт,
что изменить в Приморском крае ситуацию в земельно-правовой сфере стремятся
не столько местные органы государственной власти, сколько отдельные федеральные
структуры исполнительной власти. Об этом свидетельствует письмо в Госкомзем
России Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Приморского края
от 12 февраля 1999 г. № 18/086 (01-03) "План мероприятий по повышению
эффективности использования и охраны земель", где представлен обобщенный
план соответствующих мероприятий на 1999 год. Среди них подготовка для
внесения в Думу Приморского края законопроектов "Об охране земельных
ресурсов на территории Приморского края", "О землеустройстве
в Приморском крае", "О минимальных предельных размерах крестьянских
хозяйств на территории Приморского края", представление губернатору
края проекта постановления "О порядке проведения оценки земли на
территории Приморского края" и так далее. Данный план законотворческой
работы был представлен не по инициативе указанного территориального органа
соответствующего федерального ведомства, а во исполнение приказа Госкомзема
России № 12 от 30 декабря 1998 г. "О проведении расширенного заседания
Коллегии Госкомзема России" и письма Госкомзема России № БВ-220 от
2 февраля 1999 г.
Приведенный факт говорит о том, что инициатором развития регионального
земельного законодательства, как это ни странно, хочет выступить специализированное
федеральное ведомство. Какие при этом преследуются цели ,неясно. Тем не
менее в ближайшей перспективе вполне можно спрогнозировать кардинальное
изменение в системе земельного законодательства Приморского края. Возможно,
еще один субъект Российской Федерации пополнит ряды субъектов Российской
Федерации, самостоятельно осуществляющих законодательное регулирование
земельных отношений. Ранее особо указывалось, что в Приморском крае еще
не приняты краевые законы о земле. Отмечалось также, что губернатор края
не издавал актов, которые бы противоречили федеральным законам, указам
Президента Российской Федерации и постановлениям Правительства Российской
Федерации. Возникает вопрос, а как же Приморский край обеспечивает свою
жизнедеятельность в земельной сфере в условиях рыночной экономики?
Как бы там ни было, требуется внесение ясности в вопросы о частной собственности
на землю, о гражданском обороте земельных участков и об управлении земельными
ресурсами. Федеральное земельное законодательство не может в данный момент
являться полноценным регулятором земельных отношений. Известно, что федеральные
законы, содержащие нормы земельного права, не реализуют в полной мере
требования Конституции Российской Федерации и в ряде случаев не согласуются
с указами Президента Российской Федерации о земле, которые приняты во
исполнение конституционных норм и разрешают частную собственность и оборот
земель, хотя федеральные законы это не допускают.
Совершенно очевидны и некоторые пробелы в федеральном земельном законодательстве.
На практике земельно-правовые вопросы неизбежно возникают и требуют своего
незамедлительного решения. Невозможно представить, что Приморский край
не наметил себе хоть какой-то выход из этого тупика. Действительно, такой
выход нашли, причем весьма оригинальный. Это еще раз показывает, насколько
своеобразно решается земельно-правовая проблема в различных субъектах
Российской Федерации. Закон Приморского края от 9 февраля 1996 г. № 28-КЗ
"О местном самоуправлении в Приморском крае" (с изменениями
и дополнениями, внесенными в 1996 - 1999 годах) является основой правового
регулирования земельных отношений в Приморском крае. Если говорить точнее,
то этой основой является лишь статья 12 этого законодательного акта, определяющая
полномочия органов местного самоуправления в области использования земли
и других природных ресурсов, и в области охраны природы.
Согласно этой статье органам местного самоуправления передано чуть ли
не все земельно-правовое регулирование. Это такие полномочия, как установление
целевого назначения и разрешенного использования земель; отнесение земель
к определенной категории и перевод их из одной категории в другую; предоставление
в пожизненное наследуемое владение, бессрочное (постоянное) и временное
пользование, передача в собственность, сдача в аренду земельных участков;
изъятие земельных участков; исключение земель из оборота в соответствии
с категориями, целевым назначением, значением для муниципального образования;
установление перечня неотчуждаемых и ограниченно отчуждаемых земельных
участков; установление норм бесплатного предоставления земельных участков
в собственность, постоянное (бессрочное) пользование и пожизненное наследуемое
владение, установление обременений и других сервитутов на земельные участки,
находящиеся в ведении органов местного самоуправления. Никакие ссылки
на установленный порядок или иное законодательство, которые иногда приводятся
в названной статье, не должны никого вводить в заблуждение. Содержание
нормативных актов органов местного самоуправление, один из которых будет
рассмотрен ниже, свидетельствует о том, что в Приморском крае решение
земельно-правовой проблемы , по существу , передано муниципальным образованиям.
Вопрос о конституционности и законности такого подхода в решении земельно-правовой
проблемы вряд ли следует обсуждать. Однако хотелось бы отметить следующее.
Федеральное земельное законодательство до сих пор не решило вопрос о том,
какие земли должны находиться в федеральной собственности, в собственности
субъектов Российской Федерации и в муниципальной собственности.
В ряде случаев подвергается сомнению правомерность установления частной
собственности на некоторые виды земель. До сих пор управление и распоряжение
землями в основной части сохранено за местными администрациями. При таких
обстоятельствах критика законодательства Приморского края может показаться
чистой воды демагогией. Как регулируются вопросы купли-продажи земельных
участков на конкретных территориях Приморского края, можно рассмотреть
на примере Уссурийского района.
Правовой основой приобретения земельных участков в частную
собственность в соответствующих муниципальных образованиях является Временное
положение о порядке продажи и передачи земель г. Уссурийска и населенных
пунктов Уссурийского района в собственность граждан и юридических лиц,
утвержденное решением Думы г. Уссурийска и Уссурийского района от 31 марта
1998 г. Согласно пунктам 1.1 и 1.2 этого Положения оно действует до принятия
Земельного кодекса Российской Федерации и соответствующих законов Приморского
края и разработано на основе федеральных законов, указов Президента Российской
Федерации и постановлений губернатора Приморского края. Вместе с тем Положение
определяет вопросы, которые не разрешены федеральным земельным законодательством
и земельным законодательством Приморского края.
В частности, пункт 3.1 содержит перечень земель и земельных участков,
которые не подлежат продаже и приобретению (передаче) в собственность,
а раздел 6 определяет права собственника земельного участка. Анализ подобного
рода норм Положения говорит о том, что органы местного самоуправления
устраняют пробелы и неясности действующего земельного законодательства,
определяя оборотоспособность земель, ограничения права частной собственности
на землю и особенности порядка приобретения земельных участков в собственность.
При этом видно, что указанные нормы направлены на защиту публичных интересов.
Нельзя сказать, что они во всех случаях обоснованны, нередко можно даже
поспорить об их правомерности. Однако в сложившихся обстоятельствах наличие
таких норм лучше, чем их отсутствие.
Приморский край относится к числу тех субъектов Российской Федерации,
которые в земельной сфере стремятся избежать конфронтации как с законодательной,
так и с исполнительной властью Российской Федерации. Здесь наблюдается
попытка в максимально возможной мере следовать требованиям федеральных
законов, решениям Президента Российской Федерации и Правительства Российской
Федерации. В тех случаях, когда это оказывается невозможным, в нормативных
актах органов местного самоуправления указывается, что соответствующие
нормы действуют, если иное не установлено законодательством Российской
Федерации, или делаются ссылки на некий предусмотренный законодательством
Российской Федерации порядок.
Приморский край своим примером демонстрирует, в каком трудном положении
может оказаться субъект Российской Федерации, желающий соблюдать федеральное
земельное законодательство. Создавая видимость полного соблюдения федеральных
законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, по существу,
Приморский край, хотя и вынужденно, но, все же, нарушает их требования.
Винить в этом Приморский край представляется несправедливым, поскольку
причины такого положения вещей надо искать не в его органах государственной
власти, а в позиции федеральной законодательной власти и отдельных структур
федеральной исполнительной власти по земельно-правовой проблеме. |
