|
В соответствии с пунктами "в", "д" и "к"
части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования
и распоряжения землей, использования и охраны земель, земельного законодательства
находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации. Пунктом 2 статьи 12 Федерального закона "О принципах и
порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной
власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов
Российской Федерации" определено, что до принятия федеральных законов
по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты Российской
Федерации вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование.
После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные
правовые акты субъектов Российской Федерации приводятся в соответствие
с принятым федеральным законом. Названное конституционное требование,
которое раскрыто в специальном федеральном законе, служит серьезным правовым
основанием для самостоятельного правового регулирования земельных вопросов
на региональном уровне. Невозможность на данном этапе принять федеральные
законы о земле открывает для субъектов Российской Федерации простор в
решении земельно-правовой проблемы.
Однако не только названная причина позволяет субъектам Российской Федерации
развивать земельное законодательство так , как им заблагорассудится. Депутаты
Государственной Думы второго созыва в свое время пытались убедить общественность
в том, чтодо тех пор, пока не будет федерального закона, вводить куплю-продажу
земли незаконно. Данное заявление, оформленное в виде специального постановления,
было вызвано принятием Закона Саратовской области "О земле",
где допускалось отчуждение не только садовых и подобных им участков, но
и других земель, в том числе сельскохозяйственных угодий. Саратовский
губернатор без труда опроверг это заявление, ссылаясь на федеральные конституционные
нормы, имеющие высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории
России Конституции Российской Федерации. Действительно, получалось, что
региональный закон реализовывал требование Конституции Российской Федерации
о частной собственности на землю, которое на уровне федеральной законодательной
власти остается как бы незамеченным.
Любопытно, что суд в этом вопросе оказался на стороне саратовских властей
и отказался признать Закон Саратовский области "О земле" неправомерным.
Стремление некоторых субъектов Российской Федерации утвердить свой суверенитет
значительно влияет на правовое регулирование земельных вопросов на региональном
уровне. Правовым основанием, допускающим их самостоятельность в соответствующих
сферах, они считают договоры о разграничении полномочий и предметов ведения.
Показательна в этом отношении Республика Татарстан, земельное законодательство
которой будет рассмотрено ниже. Какие же общие тенденции в развитии земельного
законодательства субъектов Российской Федерации можно выделить?
Прежде всего, это принятие региональных кодифицированных законодательных
актов о купле и продаже земли. При этом правомерность таких шагов нередко обосновывается
тем, что Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г.
№ 2287 "О приведении земельного законодательства Российской Федерации
в соответствие с Конституцией Российской Федерации" признана недействующей
значительная часть Земельного кодекса РСФСР, а также тем, что федеральный
законодатель на протяжении чуть ли не целого десятилетия отказывается
принимать отвечающие современным требованиям законодательные акты о земле.
Если ссылки на пассивность федерального законодателя в решении земельно-правовой
проблемы очевидны, то с утверждением о сохраняющемся до сих пор правовом
вакууме в сфере земельно-правового регулирования, вызванном упомянутым
Указом Президента Российской Федерации, можно поспорить. Истерия по поводу
якобы созданного Президентом Российской Федерации невозместимого пробела
в земельно-правовом регулировании не находит своего подтверждения. Тем
не менее, этот миф продолжает жить.
В частности, крупные должностные лица Госкомзема России П.Ф.Лойко и В.Ф.
Могусев в тезисах своего доклада на Международном конгрессе "Правовые
проблемы земельной и аграрной реформы в странах Центральной и Восточной
Европы, России, Беларуси, Украине и других странах СНГ, государствах Балтии"
состоявшемся в Минске 9-10 сентября 1999 г., говорят о следующем: "К
концу 1993 года наметился, а затем углубился кризис в нормотворческой
деятельности. Указ Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993
г. "О приведении земельного законодательства Российской Федерации
в соответствие с Конституцией Российской Федерации" практически на
50 % разрушил действующий с 1991 года Земельный кодекс РСФСР. Образовался
громадный правовой вакуум, не позволяющий грамотно с точки зрения права
регулировать отношения, связанные с владением, пользованием и распоряжением
землей, как на уровне государства в целом, так и на бытовом уровне граждан,
предприятий и организаций".
Вот так, не больше и не меньше, чем "разрушил". Отсюда вывод:
раз нет возможности восстановить Кодекс на федеральном уровне, значит,
необходимо это сделать на уровне региональном. Возникает вопрос, а было
ли что разрушать? Вопросы собственности и гражданского оборота земель
решались Кодексом иначе, чем это установлено Конституцией Российской Федерации.
Например, граждане не имели права получить землю в собственность для предпринимательской
деятельности, а юридические лица вообще были не вправе иметь землю в частной
собственности. Имущественные отношения в Кодексе регламентировались так,
словно гражданское законодательство вообще к земельным участкам не имеет
никакого отношения. Сохранение подобных норм привело бы к нарушению конституционных
прав, гарантом которых является Президент Российской Федерации. Конституция
Российской Федерации также требовала провести разграничение государственной
собственности. Признание федеральной собственности, собственности субъектов
Российской Федерации и муниципальной собственности на землю неизбежно
ставило вопрос о неправомерности положений Кодекса, согласно которым органы
местного самоуправления безраздельно распоряжались государственной земельной
собственностью, а в некоторых случаях органы государственной власти субъектов
Российской Федерации распоряжались федеральной собственностью на землю.
После принятия Гражданского кодекса Российской Федерации и некоторых других
федеральных законов ссылки на огромный правовой вакуум, возникший из-за
отмены ряда норм Земельного кодекса РСФСР, вызывают по меньшей мере, недоумение.
Другой вопрос, почему до сих пор не установлена оборотоспособность земель,
то есть не указаны земли, изъятые из гражданского оборота и ограниченные
в нем, а также не определены ограничения прав на землю и не разграничена
государственная земельная собственность. Земельный кодекс РСФСР эти вопросы
вообще не затрагивал.
Таким образом, создается впечатление, что принятие на региональном уровне
кодифицированных законодательных актов, с одной стороны, восполняет нормы
отмененного Земельного кодекса, а с другой - устраняет имевшиеся в нем
пробелы и другие недостатки. В разных субъектах Российской Федерации по-разному
подходят к содержанию своих кодифицированных законодательных актов о земле,
но из-за законодательной неразберихи в земельно-правовых вопросах на федеральном
уровне они в любом случае выглядят оправданными. Далеко не во всех субъектах
Российской Федерации приняты кодифицированные законодательные акты о земле.
Однако наблюдается устойчивый рост их числа. Данные законодательные акты
принимаются в форме законов или кодексов. Принципиальной разницы здесь
нет.
Очевидно, что субъекты Российской Федерации восприняли сложившуюся в
СССР традицию регулирования земельных отношений кодифицированными законодательными
актами, в развитие которых затем издаются иные нормативные правовые акты.
В качестве примера можно привести Земельный кодекс Республики Башкортостан
(новая редакция которого изложена в Законе Республики Башкортостан от
25 февраля 1999 г. № 221-з "О внесении изменений и дополнений в Земельный
кодекс Республики Башкортостан", Закон Новосибирской области от 12
ноября 1998 г. № 28-03 "О регулировании земельных отношений в Новосибирской
области", Закон Саратовской области от 17 ноября 1997 г. № 57-ЗСО
"О земле". Как видим, кодифицированные законодательные акты
о земле принимаются и на Урале, и в Поволжье, и в Сибири. Что же их роднит?
Попытка установить правовое регулирование земельных отношений в условиях
рыночной экономики. В одних случаях под прикрытием "суверенитета",
в других - в целях реализации положений Конституции Российской Федерации
о частной собственности на землю или федеральных законов, допустивших
частную собственность и оборот земель в отдельных случаях. Помимо принятия
кодифицированных законодательных актов о земле в субъектах Российской
Федерации прослеживается явная тенденция издавать специальные законы,
регулирующие отдельные земельные вопросы. На федеральном уровне только
сейчас Правительство Российской Федерации решилось на внесение подобных
нормативных актов. В 1999 году им внесены проекты федеральных законов
"О государственном земельном кадастре", "Об оценке земель",
"О государственных и муниципальных землях" и "О землеустройстве".
Пока вступил в действие лишь Федеральный закон "О государственном
земельном кадастре", а какова будет судьба иных законопроектов, неизвестно.
То ли они успешно пройдут все стадии законодательного процесса, то ли
их постигнет судьба Земельного кодекса Российской Федерации. В субъектах
Российской Федерации издание подобных законодательных актов уже идет весьма
интенсивно, причем с явными признаками ускорения. В частности, можно перечислить
следующие законодательные акты: Закон Нижегородской области от 28 октября
1998 г. № 18-3 "О землеустройстве", Закон Читинской области
от 17 февраля 1999 г. № 149-340 "О предоставлении и изъятии земельных
участков на территории Читинской области", Закон Томской области
от 23 октября 1998 г. № 173 "Об отнесении земель к собственности
Томской области", Закон Республики Карелия от 31 декабря 1997 г.
№ 248-ЗРК "О предельных размерах земельных участков, предоставляемых
гражданам в собственность", Закон Саратовской области от 5 июня 1997
г. № 36-ЗСО "О прекращении прав на землю на территории Саратовской
области", Закон Московской области от 7 июня 1996 г. "О распоряжении
земельными участками, находящимися в государственной собственности и используемыми
для ведения предпринимательской деятельности на территории Московской
области".
Приведенный перечень специальных законодательных актов о земле говорит
о масштабах соответствующей работы на региональном уровне и в географическом,
и во временном, и в тематическом плане. В условиях, когда специальные
федеральные законы о земле не принимаются, федеральный законодатель пошел
по пути включения отдельных норм земельного права в федеральные законы,
не входящие в систему земельного законодательства. Субъекты Российской
Федерации пошли по тому же пути. Третьей тенденцией в развитии земельного
законодательства на региональном уровне является регулирование земельных
вопросов в законодательных актах, хотя и затрагивающих земельные вопросы,
но имеющих иной предмет регулирования. Чтобы не быть голословным, назову
некоторые законодательные акты: Закон Республики Башкортостан от 29 июля
1998 г. "№ 177-З "Об ипотеке", Закон Читинской области
от 22 апреля 1999 г. № 166-340 "О личном подсобном хозяйстве",
Закон Псковской области от 28 декабря 1995 г. № 34-03 "О природопользовании
на территории области", Закон Московской области от 9 января 1997
г. № 4/97-03 "Об организации и функциональном зонировании территории
Московской области", Закон города Москвы от 9 декабря 1998 г. № 28
"О градостроительном зонировании территории города Москвы".
Из публикаций в средствах массовой информации, а также из специальной
юридической и иной литературы видно, что многие специалисты не знают о
наличии указанных региональных законов либо намеренно не обращают на них
внимание. Обсуждается или анализируется лишь федеральное законодательство
о земле. Однако следует иметь в виду, что региональные законы - это законы
действующие, и именно на их основе решаются многие возникающие на практике
вопросы. Схоластические рассуждения об их неконституционности и незаконности,
пусть и подтвержденные ссылками на общие требования федерального законодательства,
вряд ли будут иметь серьезные юридические последствия. Федеральных законов
о земле, по существу говоря, еще нет, а те законодательные акты, которые
содержат нормы земельного права, неконкретны либо их правомерность спорна
с точки зрения Конституции Российской Федерации. Независимо от взгляда
на проблемы соотношения федерального и регионального земельного законодательства,
знание земельного законодательства субъектов Российской Федерации сейчас
необходимо. Рассмотрев правовые основы и тенденции развития земельного
законодательства на региональном уровне, целесообразно проанализировать
общие особенности регулирования земельных отношений в отдельных субъектах
Российской Федерации.
Земельное законодательство каждого субъекта Российской Федерации очень
специфично. Тем не менее с изрядной долей условности их все же можно сгруппировать.
При этом в основу соответствующей градации необходимо положить политическую
составляющую. Как бы ни хотелось уйти от политической подоплеки земельно-правовой
проблемы, она неизбежно возникает. Сделать вид, что ее не существует,
значит отказаться взглянуть правде в глаза. О том, насколько политически
целесообразны те или иные действия в земельно-правовой сфере, могут квалифицировано
судить, наверное, только политики и политологи. В данном случае хотелось
бы оценивать обстановку с точки зрения норм Конституции Российской Федерации,
законодательства и правил юридической техники. Названный подход оправдан
хотя бы потому, что почти всегда при рассмотрении земельно-правовой проблемы
собственно юридическая сторона часто уходит, уступая место идеологическим
спорам, где у оппонентов превалируют их политические пристрастия. Это
характерно и для государственных служащих и ученых, в том числе юристов.
В настоящее время действует Конституция Российской Федерации, которая
закрепляет основы рыночной экономики, регулирующей покупку и продажу земельных
участков. Поэтому следует с правовой точки зрения обосновывать необходимость
реализации конституционных требований при решении земельно-правовой проблемы.
Все субъекты Российской Федерации в той или иной мере закрепляют основы
рыночной экономики в земельной сфере. Различия состоят в степени их последовательности.
Одни субъекты Российской Федерации пошли в решении соответствующих задач
дальше, чем федеральный центр, другие стремятся идти с ним в ногу, а третьи
отстают от него, не желая в полной мере принимать рыночные отношения в
земельной сфере.
Следует еще раз подчеркнуть условность этого деления, поскольку в субъектах
Российской Федерации, принадлежащих к названным группам, по одним направлениям
наблюдается явный прогресс в развитии земельного законодательства, а по
другим - наоборот. Одни субъекты Российской Федерации демонстрируют свою
самостоятельность в решении земельных вопросов, а другие стремятся не
выходить за рамки федерального законодательства, есть субъекты Российской
Федерации, которые воспринимают позицию федеральной законодательной либо
исполнительной власти.
При таких обстоятельствах утверждать, что в одних субъектах Российской
Федерации земельное законодательство лучше, регулирующее покупку и продажу
земельных участков, чем в других, по меньшей мере некорректно. Исходя
из изложенного, следовало бы дать характеристику земельного законодательства
субъектов Российской Федерации, регулирующих земельные отношения на основе:
договоров о разграничении предметов ведения и полномочий( на примере Республики
Башкортостан и Республики Татарстан); Конституции Российской Федерации
и указов Президента Российской Федерации (на примере Самарской области);
федеральных законов и указов Президента Российской Федерации о земле (
на примере Приморского края); федеральных законов, не допускающих оборот
земель в некоторых сферах ( на примере Краснодарского края). |
