Общая характеристика земельного законодательства субъектов Российской Федерации

Основой для развития земельного законодательства Самарской области являются требования Конституции Российской Федерации и указов Президента Российской Федерации. Федеральные законы, которые необоснованно ограничивают частную собственность и гражданский оборот в земельной сфере лишь садовыми, дачными и подобными участками, в Самарской области при регулировании земельных отношений во внимание не принимаются. Иное отношение наблюдается к указам Президента Российской Федерации о земле. Они не только реализуются, но в их исполнение издаются нормативные правовые акты. В частности, постановление губернатора Самарской области от 25 сентября 1997 г. № 277 "О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 16.05.97 № 485 "О гарантиях собственникам объектов недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами" и совершенствовании порядка продажи земельных участков".

В Самарской области понимают, что земельная реформа требует создания соответствующей правовой базы. Ограничиваться здесь указами Президента Российской Федерации и изданными в их исполнение подзаконными актами нельзя. Земельная реформа должна проводиться на основе законов. Вместе с тем нельзя полностью игнорировать и позицию федеральных властей, иначе как можно обеспечить единство экономического и правового пространства, которое является залогом нормального социально-экономического положения страны в целом и составляющих ее субъектов Российской Федерации. Губернатор Самарской области занял здравомыслящую позицию. В своем постановлении от 27 апреля 1998 г. № 105 "Об утверждении комплексного плана действий Администрации области по реализации послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Общими силами - к подъему России (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)", документа "Двенадцать дел Правительства России на 1998 год в области экономической и социальной политики" и программы социально-экономического развития Самарской области на 1998 год" он наметил конкретные мероприятия по созданию правовой основы земельной реформы. Так, поставлена задача разработать областную нормативно-правовую базу, регулирующую залог земельных участков, продажу земельных участков на торгах, оценку земли, зонирование земель, землеустройство, государственного земельного кадастра, управления государственными землями. Законодательная власть Самарской области в отличие от федеральной заняла конструктивную позицию. Появились областные законодательные акты, регулирующие земельные отношения в условиях рыночной экономики. Разработаны они в значительной степени на основе положений Конституции Российской Федерации и решений Президента Российской Федерации о земле.

Среди законодательных актов Самарской области по земельным вопросам центральное место занимает Закон Самарской области от 16 июля 1998 г. № 11-ГД "О земле". Статья 1 этого Закона без всяких оговорок признает действие на территории Самарской области федерального законодательства. Вопрос о пределах самостоятельности Самарской области в правовом регулировании земельных отношений в Законе "О земле" решается в рамках Конституции Российской Федерации. Категории земель, режим их использования и охраны, порядок предоставления государственных и муниципальных земель, права и обязанности граждан и юридических лиц в области использования и охраны земель, управление земельными ресурсами, охрана земель, плата за землю, возмещение потерь сельскохозяйственного производства при изъятии земель (главы 4, 8, 11, 13- 16) определяются в Законе о земле, как правило, в соответствии с федеральным земельным законодательством. Ввиду того, что новых федеральных законов по указанным вопросам не имеется, отдельные несогласованности Закона " О земле" с законодательными актами РСФСР и Российской Федерации в данной части нельзя расценивать как игнорирование позиции федеральной законодательной власти. Более того, их можно рассматривать как устранение пробелов до разрешения соответствующих вопросов в федеральных законах.

Иное дело земельно-имущественные отношения. Здесь Закон "О земле", с одной стороны, старается следовать отдельным требованиям Гражданского кодекса Российской Федерации и некоторых других федеральных законов, а с другой - указам Президента Российской Федерации о земле. Если федеральные законы о земле содержат исчерпывающий (достаточно узкий) перечень видов земельных участков, которые могут находиться в частной собственности, то Закон "О земле" лишь называет основания возникновения права частной собственности на землю, то есть приватизацию государственных и муниципальных земель, а также сделки по отчуждению земельных участков (статья 26). Вместе с тем упоминания о возможности приобретения в частную собственность тех или иных земель нередко встречаются в тексте Закона " О земле". Так, допускается частная собственность не только на садовые, дачные и подобные им участки, но и на земельные участки для индивидуальной предпринимательской деятельности (пункт 2 статьи 41), используемые гражданами и юридическими лицами добросовестно и открыто более пятнадцати лет (статья 46) и так далее.

Таким образом, Закон "О земле" разрешает приобретать в частную собственность земельные участки даже в тех случаях, о которых не упоминается в указах Президента Российской Федерации. Однако, реализуя требования Конституции Российской Федерации и Гражданского кодекса Российской Федерации, областной законодатель проявляет непоследовательность. Причиной этого, по всей видимости, является неопределенность позиции федеральной власти по ряду проблем. Если по вопросам частной собственности и сделок с землей Президент Российской Федерации, в отличие от федеральной законодательной власти ,требует в полной мере реализовать положения Конституции Российской Федерации, что выражается в издании указов о земле, то по другим вопросам такой однозначности нет.

Из статьи 129 Гражданского кодекса Российской Федерации следует необходимость определения оборотоспособности земель. Некоторые субъекты Российской Федерации (например, Республика Татарстан) уже определили виды земельных участков, изъятых из гражданского оборота или ограниченно оборотоспособных. Самарская область эту проблему решать не стала и тем самым допустила гражданский оборот чуть ли не любых земель, что может привести к серьезным негативным последствиям. Согласно части 3 статьи 35 Конституции Российской Федерации никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Статьи 128 и 130 Гражданского кодекса Российской Федерации называют имуществом как земельные участки, так и имущественные права на них. Следовательно, прекратить права на землю можно только в судебном порядке. Статьи 69 и 71 Закона "О земле" устанавливают не судебный, а административный порядок прекращения прав на землю. В данном случае Самарская область, равно как и другие субъекты Российской Федерации, не желает выполнять требования Конституции Российской Федерации, хотя такой же упрек можно сделать и в отношении Российской Федерации.

Названные недостатки свидетельствуют о несовершенстве законодательных актов о земле даже в тех субъектах Российской Федерации, которые стремятся соблюдать требования Конституции Российской Федерации и указов Президента Российской Федерации. Самарская область при реформировании земельных отношений не ограничилась принятием только кодифицированного законодательного акта о земле. На его основе изданы и другие законы. Особый интерес представляет Закон Самарской области от 16 апреля 1999 г. № 14-ГД "О залоге (ипотеке) земель сельскохозяйственного назначения". Здесь наблюдается явный отказ следовать требованиям федерального закона.

Статьи 5 и 63 Федерального закона "Об ипотеке (залоге недвижимости)" прямо запрещает ипотеку земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, а также сельскохозяйственных угодий из состава земель сельскохозяйственных организаций, крестьянских (фермерских) хозяйств и полевых земельных участков личных подсобных хозяйств. Можно бы было расценивать Закон Самарской области "О залоге (ипотеке) земель сельскохозяйственного назначения" как вызов Российской Федерации, если бы в пункте 3 статьи 1 этого Закона небыло отмечено, что он действует до принятия федерального закона о залоге земель сельскохозяйственного назначения. Скорее всего, это вызов фракциям коммунистов и аграриев Государственной Думы второго созыва. Известно, что они не хотели вводить ипотеку сельскохозяйственных земель по идеологическим причинам, поскольку являются противниками частной собственности и не желают в данной части реализовывать требования Конституции Российской Федерации. В целях реформирования земельных отношений издан и Закон Самарской области от 22 марта 1999 г. № 12-ГД "Об оценке земель". Указанный Закон не носит столь вызывающего характера, как предыдущий, но без подобных законов невозможно обеспечить нормальный рыночный оборот земли.

Земельное законодательство Самарской области последовательно закрепляет рыночные отношения в земельной сфере. В ряде случаев оно даже опережает федеральное законодательство. Однако в отдельных сферах оно, как это ни парадоксально, сохраняет консервативный характер. Прогресс в одних вопросах сочетается с регрессом в других. При всем этом оно все-таки лучше федерального земельного законодательства. Представляется, что пример Самарской области очень показательно демонстрирует нетолько потерю федеральной законодательной властью инициативы в регулировании целого ряда земельных вопросов, но и ее устранение от решения одной из самых насущных проблем в Российской Федерации.